國(guó)庫(kù)電子化監(jiān)管的制度架構(gòu)論文
人民銀行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)電子化進(jìn)程隨計(jì)算機(jī)與互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用得到了迅猛發(fā)展，初步建立了較為完整的國(guó)庫(kù)電子化體系，純手工操作的監(jiān)督模式難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工作的需要，甚至在國(guó)庫(kù)電子化進(jìn)程中無(wú)法尋找到最佳的監(jiān)管切入點(diǎn)，新舊監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)換時(shí)期，監(jiān)管制度的混雜或滯后嚴(yán)重制約了國(guó)庫(kù)電子化監(jiān)管的發(fā)展。為此，重新搭建國(guó)庫(kù)電子化監(jiān)管條件下的制度架構(gòu)，更新監(jiān)管理念十分重要。
關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)電子化監(jiān)管，制度架構(gòu)，研究
多年來(lái)，人民銀行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)電子化進(jìn)程隨計(jì)算機(jī)與互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用得到了迅猛發(fā)展，初步建立了較為完整的國(guó)庫(kù)電子化體系。同時(shí)，國(guó)庫(kù)監(jiān)管也面臨著新的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的手工監(jiān)管方法、監(jiān)管手段將被國(guó)庫(kù)電子化監(jiān)管所取代。然而，在新舊監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)換時(shí)期諸多問(wèn)題亟需研究和解決。本文就國(guó)庫(kù)電子化監(jiān)管的制度架構(gòu)撰文與同仁探討。
一、觀念更新，國(guó)庫(kù)監(jiān)管電子化的優(yōu)勢(shì)
㈠、國(guó)庫(kù)監(jiān)管的趨向凸顯電子化監(jiān)管趨勢(shì)
隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展以及財(cái)政集中支付改革和收支分類的改革的實(shí)施，國(guó)庫(kù)監(jiān)督的環(huán)境發(fā)生了很大的變化，預(yù)算收支規(guī)模迅猛增長(zhǎng)，預(yù)算收支科目分類越來(lái)越細(xì)，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)量成倍增加，純手工操作的監(jiān)督模式難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工作的需要，甚至在國(guó)庫(kù)電子化進(jìn)程中無(wú)法尋找到最佳的監(jiān)管切入點(diǎn)。國(guó)庫(kù)監(jiān)管電子化順應(yīng)改革的需求，較好的利用現(xiàn)代計(jì)算機(jī)、通訊和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)處理、信息收集、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和處置決策的國(guó)庫(kù)監(jiān)管，促使傳統(tǒng)的監(jiān)管理念消亡。
㈡、國(guó)庫(kù)監(jiān)管電子化制度架構(gòu)的優(yōu)勢(shì)
國(guó)庫(kù)電子化監(jiān)管架構(gòu)是指國(guó)庫(kù)將監(jiān)管內(nèi)容量化為系統(tǒng)的、分層次的指標(biāo)體系，運(yùn)用計(jì)算機(jī)進(jìn)行分析對(duì)比、歸納整理，并依此監(jiān)督預(yù)算收支計(jì)劃的執(zhí)行和國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的制度體系。其特點(diǎn)：
1、監(jiān)管手段現(xiàn)代化。現(xiàn)代信息技術(shù)在國(guó)庫(kù)監(jiān)管領(lǐng)域中應(yīng)用，能極大提高國(guó)庫(kù)收集、傳輸、處理、分析財(cái)稅信息的能力和資金運(yùn)行的效率，提高監(jiān)管工作效率。
2、監(jiān)管范圍的拓展。利用現(xiàn)代信息技術(shù)的支撐平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)以非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的方式為日常監(jiān)督的基礎(chǔ)，將監(jiān)管工作拓展與延伸到稅收的征繳到國(guó)庫(kù)資金的分配使用的整個(gè)資金流和國(guó)庫(kù)監(jiān)管體系，其頻度和力度得到較好的保證。
3、監(jiān)管時(shí)效性強(qiáng)、準(zhǔn)確度高。電子化監(jiān)管能使信息傳輸、處理和反饋的速度加快，糾偏判誤性能強(qiáng)，做到事前預(yù)警，有效的監(jiān)督預(yù)算收支執(zhí)行。
二、現(xiàn)狀困惑，制約國(guó)庫(kù)電子化監(jiān)管的因素
㈠、不同的系統(tǒng)依存著不同的監(jiān)管制度
當(dāng)監(jiān)管理念被引入國(guó)庫(kù)電子化各系統(tǒng)中時(shí)，讓行為人在業(yè)務(wù)操作中確保制度的實(shí)施和行為的規(guī)范，是國(guó)庫(kù)監(jiān)管手段與監(jiān)管方式的創(chuàng)新，也是提高國(guó)庫(kù)監(jiān)管電子化的最好方式。然而，監(jiān)管制度的引入導(dǎo)致業(yè)務(wù)流程再造，體現(xiàn)出不同的監(jiān)管理念和業(yè)務(wù)邏輯與業(yè)務(wù)制度的結(jié)合方式。一是在大會(huì)計(jì)制度模式下，增加崗位間的業(yè)務(wù)聯(lián)系與數(shù)據(jù)重復(fù)錄入的崗位流程，使控制機(jī)制游離于應(yīng)用系統(tǒng)之外，簡(jiǎn)單化地用人為管理方式，這種增加每日崗位間或系統(tǒng)間的業(yè)務(wù)聯(lián)系及數(shù)據(jù)重復(fù)錄入，難以保證監(jiān)管信息源的準(zhǔn)確，易導(dǎo)致監(jiān)管結(jié)論誤判。如國(guó)庫(kù)TBS系統(tǒng)。二是采用小會(huì)計(jì)制度模式，突出業(yè)務(wù)操作中授權(quán)控制，將內(nèi)控與業(yè)務(wù)流程緊密結(jié)合，以減少人為環(huán)節(jié)，合理配置人力資源，提高工作效率。目前，國(guó)庫(kù)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)間相對(duì)孤立，不同的監(jiān)管制度在各系統(tǒng)中交織，即不能合理配置人力資源，提高國(guó)庫(kù)工作效率，如TBS系統(tǒng)的崗位設(shè)置。又不能有效的防控風(fēng)險(xiǎn)，確保監(jiān)管數(shù)據(jù)一致性；如TBS系統(tǒng)的清算資金授權(quán)管理和TBS系統(tǒng)與統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)的預(yù)算收支執(zhí)行的預(yù)警參數(shù)等等，監(jiān)管制度的混雜或滯后嚴(yán)重制約了國(guó)庫(kù)電子化監(jiān)管的發(fā)展。
㈡、不同的國(guó)庫(kù)監(jiān)管定位決定著不同的監(jiān)管制度實(shí)施的效果
國(guó)庫(kù)監(jiān)管是指國(guó)庫(kù)在辦理國(guó)家預(yù)算收支工作中，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章實(shí)施的監(jiān)督和管理行為。在廣義國(guó)庫(kù)監(jiān)管理念指導(dǎo)下，實(shí)施對(duì)財(cái)政、征收機(jī)關(guān)等部門在執(zhí)行收支任務(wù)中涉及的與國(guó)庫(kù)工作緊密相關(guān)的業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，滲透到國(guó)庫(kù)稅收征繳及預(yù)算收支資金流的全程監(jiān)管。狹義的國(guó)庫(kù)監(jiān)管理念僅指對(duì)本級(jí)國(guó)庫(kù)及轄內(nèi)國(guó)庫(kù)所辦理業(yè)務(wù)的合規(guī)性進(jìn)行管理和對(duì)國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范控制等。國(guó)庫(kù)的監(jiān)管定位決定著國(guó)庫(kù)監(jiān)管制度的組織架構(gòu)和制度監(jiān)管效力。
1、國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理法律定位模糊。目前，國(guó)庫(kù)對(duì)國(guó)家預(yù)算收支執(zhí)行實(shí)施全面監(jiān)督?jīng)]有得到國(guó)家法律、法規(guī)的充分認(rèn)定，監(jiān)督的職責(zé)分工與監(jiān)督范圍界定不明，客觀上造成國(guó)庫(kù)部門監(jiān)督定位不準(zhǔn)，監(jiān)管職能弱化，難以實(shí)施對(duì)國(guó)庫(kù)資金流的監(jiān)管。從而形成內(nèi)控外放的監(jiān)管格局，守規(guī)章，保安全，局限對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的收支進(jìn)行監(jiān)管理念的錯(cuò)位。在財(cái)政體制不斷改革的今天，監(jiān)管的過(guò)程需要法規(guī)權(quán)力保障，這就要求國(guó)庫(kù)監(jiān)管職能定位明確，監(jiān)管制度完善，監(jiān)管行為有法可依，確保監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
2、監(jiān)管與服務(wù)的定位不清。在監(jiān)管的法規(guī)地位尚未明確清晰的情況下，在監(jiān)管理念更替的今天，沿襲著傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)監(jiān)管制度體系傳承著國(guó)庫(kù)服務(wù)的理念。定位服務(wù)模式下的監(jiān)管，監(jiān)管職責(zé)履行的無(wú)果導(dǎo)致監(jiān)管職能的放棄和迎合服務(wù)，讓監(jiān)管空間不能更好的拓展，監(jiān)管工作不能得到有效實(shí)施，制約了國(guó)庫(kù)監(jiān)管電子化的創(chuàng)新和制度建設(shè)。
㈢、弱化了國(guó)庫(kù)功能監(jiān)管的架構(gòu)。目前，在國(guó)庫(kù)監(jiān)管理念轉(zhuǎn)向時(shí)期，國(guó)庫(kù)監(jiān)管突出以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為中心的監(jiān)管組織架構(gòu)，自上而下的形成了國(guó)庫(kù)監(jiān)管體制和制度體系，確保了國(guó)庫(kù)監(jiān)管的工作有效實(shí)施。但由于國(guó)庫(kù)監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管的對(duì)象的地方性和專一性，監(jiān)管的環(huán)境也各不相同，該架構(gòu)體系無(wú)法將國(guó)庫(kù)監(jiān)管功能在監(jiān)管工作中實(shí)施，大多國(guó)庫(kù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以資金合規(guī)運(yùn)行為目標(biāo)，加大了內(nèi)控的監(jiān)督力度和約束力度，放棄和弱化了國(guó)庫(kù)對(duì)預(yù)算收支執(zhí)行的橫向監(jiān)管和內(nèi)容監(jiān)管，監(jiān)管工作重于監(jiān)管過(guò)程的形勢(shì)化，忽略監(jiān)管效果的實(shí)效。
三、國(guó)庫(kù)電子化監(jiān)管的對(duì)策建議
㈠、健全和完善國(guó)庫(kù)電子化監(jiān)管的法律體系，依法行使監(jiān)管。加強(qiáng)法制建設(shè)是推行國(guó)庫(kù)電子化監(jiān)管的首要任務(wù)，盡快修訂《國(guó)庫(kù)條例》和《實(shí)施細(xì)則》，從而使國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作有法律保障。一是確定國(guó)庫(kù)監(jiān)管的主體地位。賦予國(guó)庫(kù)獨(dú)立行使行政監(jiān)管職能的權(quán)力，明確劃分國(guó)庫(kù)在行政監(jiān)管方面的權(quán)責(zé)，增強(qiáng)國(guó)庫(kù)在宏觀調(diào)控中的政策手段，并對(duì)政策傳遞出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，以及地區(qū)差異性問(wèn)題具有監(jiān)管建議權(quán)和預(yù)算執(zhí)行違規(guī)的處分權(quán)。二是建立和完善國(guó)庫(kù)電子化監(jiān)管制度架構(gòu)，明確各組織架構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任、監(jiān)管任務(wù)、監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管程序；建立國(guó)庫(kù)橫向監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)和縱向監(jiān)管信息披露權(quán)，進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)警示，維護(hù)國(guó)庫(kù)資金安全和運(yùn)行穩(wěn)定。
㈡、樹立大國(guó)庫(kù)監(jiān)管理念，構(gòu)建國(guó)庫(kù)監(jiān)管制度體系，一是完善大國(guó)庫(kù)監(jiān)管組織體系，把事后監(jiān)督、內(nèi)審、會(huì)計(jì)支付納入國(guó)庫(kù)縱向監(jiān)管的組織構(gòu)架，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管組織架構(gòu)的縱、橫交叉的監(jiān)管互補(bǔ)、互控的新格局，完善國(guó)庫(kù)監(jiān)管制度體系。二是構(gòu)建國(guó)庫(kù)橫向聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管系統(tǒng)，將國(guó)庫(kù)監(jiān)管制度引入到橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，避免橫向聯(lián)網(wǎng)單位人為占?jí)骸⑴灿枚?文秘站－中國(guó)最強(qiáng)免費(fèi)！/款等違規(guī)、違法現(xiàn)象的發(fā)生，減少稅款劃解的中間環(huán)節(jié)，縮短了資金的在途時(shí)間，加快稅款入庫(kù)的速度，更好適應(yīng)了財(cái)稅經(jīng)濟(jì)體制改革。三是強(qiáng)化國(guó)庫(kù)電子追蹤性的監(jiān)管。把國(guó)庫(kù)電子化監(jiān)管制度植入國(guó)庫(kù)集中支付體系中，在資金完結(jié)清算中增加資金使用的信息反饋，將延伸國(guó)庫(kù)資金監(jiān)管流程，實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)管。
㈢、構(gòu)建國(guó)庫(kù)電子化監(jiān)管制度建設(shè)指標(biāo)體系
設(shè)計(jì)科學(xué)、有效的指標(biāo)體系是電子化監(jiān)管的基礎(chǔ)。電子化監(jiān)管體系具有宏觀、中觀、微觀等層次，各個(gè)層次，監(jiān)管指標(biāo)的設(shè)計(jì)不同。各項(xiàng)量化指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間的設(shè)計(jì)，是電子化監(jiān)管建設(shè)的難點(diǎn)和重點(diǎn)。建議設(shè)置監(jiān)管指導(dǎo)線、最低比率與目標(biāo)比率等，將謹(jǐn)慎和彈性原則相結(jié)合，合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)性指標(biāo)相結(jié)合指標(biāo)系。
㈣、構(gòu)建國(guó)庫(kù)電子化監(jiān)管制度建設(shè)共享信息體系
建設(shè)國(guó)庫(kù)電子化監(jiān)管制度建設(shè)共享體系必須改變非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督數(shù)據(jù)分散割據(jù)的狀況，完成國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和信息的集中存放，便于廣泛采集、整理加工，將信息輸送給各職能部門或網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門，重復(fù)報(bào)表的弊端，提高非現(xiàn)場(chǎng)稽核的效率，達(dá)到信息共享的目的。
㈤ 整合資源，適應(yīng)國(guó)庫(kù)電子化監(jiān)管的需要。整合國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，重新搭建系統(tǒng)架構(gòu)和平臺(tái)，把國(guó)庫(kù)電子化監(jiān)管的制度要求、組織架構(gòu)、監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管行為等滲透到各系統(tǒng)間的功能，它包括國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)中心、TIPS、TCBS、國(guó)庫(kù)監(jiān)控預(yù)警、收支統(tǒng)計(jì)分析、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理、國(guó)債管理、后督等系統(tǒng)功能。實(shí)現(xiàn)授權(quán)管理、強(qiáng)化機(jī)控；做到機(jī)能控制的，人不再參與或授權(quán)控制。
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