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中國金融監(jiān)管體系的要素構成
編者按業(yè)相對滯后，原因是多方面的，有體制、觀念、機制、環(huán)境等，但不能忽視，傳統(tǒng)的合規(guī)性監(jiān)管、過于嚴格的金融管制、消極監(jiān)管、事后監(jiān)管、忽視效率的監(jiān)管等，已嚴重扼制了金融業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展的有效空間，直接金融業(yè)整體效率的提高。如何使我國金融監(jiān)管水平有一個質的飛躍，探索建立既要遵循市場和國際慣例，又要符合中國國情的監(jiān)管體制，切實做到完善監(jiān)管理念、更新監(jiān)管方式、提高監(jiān)管效率，是擺在我們面前的緊迫任務。本文作者的思考有一定的啟發(fā)性。 金融監(jiān)管的支持體系 金融監(jiān)管的目的是防范金融風險發(fā)生，維護金融秩序穩(wěn)定，保障金融體系的運行安全，保護資產所有者的利益。金融監(jiān)管的有效運行要有一個良好的金融環(huán)境作條件，而這個條件能否具備則依賴于健全的金融法律體系。 我國雖然已出臺了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》等多部法律與法規(guī)，但只對金融機構市場準入有著嚴格的規(guī)定，金融機構的市場退出存在著嚴重的法律缺位。當金融機構監(jiān)管的某一環(huán)節(jié)處于法律的真空狀態(tài)，而金融機構風險暴露時，央行的監(jiān)管無法可依，只能借助強制性行政干預來解除金融風險，1997年海口城市信用社因擠兌出現支付困難時強制由海南發(fā)展銀行托管乃至兼并一案仍歷歷在目。要改變這一局面我們現階段必須加強監(jiān)管的法制化建設，完善金融監(jiān)管的法律支持體系。 1、盡快完善主體法律。要抓緊修改、整理和完善《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《擔保法》和《證券法》等金融法規(guī)；盡早出臺銀行、證券和保險三大監(jiān)管法規(guī)和金融機構市場準入退出（破產）法規(guī)，包括《金融機構接管法》、《金融機構破產法》、《金融機構臨時性支付風險管理法》、《金融機構兼并收購管理辦法》等；制定《信貸資產保全法》和《外資金融機構法》，按國際資本充足率框架，制定資本充足率的監(jiān)管框架，從而為制度化、規(guī)范化的監(jiān)管提供法律基礎。 2、盡快制訂金融法律實施細則。主體法是綱目式的，對于履行金融監(jiān)管職能的主體來說，更需要一套較為完整的并與金融法律相配套的實施細則，也要對原頒布的有關法規(guī)、制度進行清理，對不適應的條款進行廢除或修訂；還要對立法環(huán)境尚不成熟、近期不宜立法的有關金融業(yè)，先制定一個過渡性的暫行規(guī)定。 3、盡快建立獨立的金融執(zhí)法機制。目前銀行對大量的金融違法違規(guī)行為無能為力，如果依法收貸只能是“贏了官司賠了錢”；更甚的是對于銀行起訴，許多地方是“起訴不受理、受理不開庭、開庭不裁決、裁決不執(zhí)行”，這種現象助長了企業(yè)、個人不守信用，直接惡化了信用環(huán)境。為此，有必要盡快組建執(zhí)法機構，專門受理銀行、證券、保險、信托業(yè)及其他金融機構的訴訟案件，重塑我國公正、公開、公平的金融司法秩序。 有效的金融監(jiān)管體制 1999年11月，隨著處于世界金融壟斷地位的美國《金融服務化法案》的正式簽署生效，標志著美國放棄維持近70年的“分業(yè)”經營模式，進入混業(yè)經營新紀元。與此相適應，目前西方國家普遍實行了混業(yè)經營和混業(yè)監(jiān)管，而我國尚處在分業(yè)監(jiān)管落實階段，必須加快構建完善的金融監(jiān)管組織體系。 隨著混業(yè)經營趨勢加強和中國入世，我國金融監(jiān)管機構將面臨三大難題：一是金融監(jiān)管難度加大，二是存在監(jiān)管不到位或監(jiān)管真空，三是存在各監(jiān)管機構互相爭奪權利或發(fā)生事故時互相推卸責任的可能。 因此，在由分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管的過渡中，我國金融監(jiān)管組織體系的改革應分兩步走： 第一步，考慮到國內的信用評級和外部審計尚未達到一定的水平，金融監(jiān)管的基礎設施等還跟不上，現階段仍應堅持分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制，重點是改善金融監(jiān)管的基礎條件，以實現綜合監(jiān)管。當前可建立金融監(jiān)管合作制度：一是加強中央銀行、保監(jiān)會、證監(jiān)會的合作，增強監(jiān)管當局的政策協調性和對部分機構業(yè)務并表監(jiān)管的有效性。二是加強保監(jiān)會與代理行的合作，增強代理行監(jiān)管的積極性和責任心。三是加強國內金融監(jiān)管當局與國際及地區(qū)金融監(jiān)管當局的合作與交流，以此提供與獲取對跨國金融機構并表監(jiān)管的必要信息，同時和借鑒外國金融監(jiān)管的經驗，不斷提高我國的金融監(jiān)管水平。 第二步，根據國際金融新趨勢，結合我國加入W TO后金融業(yè)混業(yè)經營對金融監(jiān)管的新要求，我國的金融監(jiān)管應逐步走向“混業(yè)經營、統(tǒng)一監(jiān)管”的金融監(jiān)管體制。在向“混業(yè)”模式的過渡中，待條件成熟時，可將人民銀行的貨幣政策職能與金融監(jiān)管職能分離，將人民銀行的監(jiān)管部門、證監(jiān)會、保監(jiān)會合并成一個統(tǒng)一的金融監(jiān)管當局，負責對所有金融機構及其業(yè)務的監(jiān)管，監(jiān)管當局可按行政區(qū)劃設立分支機構，各分支機構負責對轄內所有金融機構及其業(yè)務的監(jiān)督管理。 的金融監(jiān)管信息系統(tǒng) 監(jiān)管成本居高不下，導致中央銀行信息優(yōu)勢的不足、識別風險能力的有限，并外在決定著監(jiān)管的滯后。而金融監(jiān)管信息系統(tǒng)是持續(xù)性監(jiān)管的基礎，是提高金融監(jiān)管效率的重要手段。 我國金融監(jiān)管信息系統(tǒng)尚處于一種分割、低效、失真狀態(tài)。 一是中央銀行、證監(jiān)會、保監(jiān)會的監(jiān)管信息系統(tǒng)分割，不能實現監(jiān)管信息共享；二是監(jiān)管信息定時報送制度，使得金融監(jiān)管信息的收集效率很低；
三是金融機構報送數據存在人為調整，使得金融監(jiān)管信息失真。 我國現階段在信息披露方面還有很長的一段路，以國有銀行為主體的商業(yè)銀行體系缺乏透明度，除深發(fā)展與浦發(fā)兩家銀行作為上市公司受《證券法》約束有著較為規(guī)范的信息披露外，其他銀行均未上市。而中央銀行又尚未制訂完善的信息披露的“游戲規(guī)則”，致使市場投資者缺乏了解銀行資產質量、經營狀況的渠道。 中央銀行對商業(yè)銀行的管制也過多，特別是利率的管制，價格信號的扭曲導致市場投資者不能通過有限的信息———利率識別銀行的潛在風險。 銀行發(fā)行的金融工具種類也有限，價格信號過少，不足以成為市場投資者評價銀行風險的依據。 針對這種情況，我們要加快金融監(jiān)管信息系統(tǒng)的化建設，一是要加快各金融機構內部控制監(jiān)管信息的網絡化建設，實現系統(tǒng)內部業(yè)務發(fā)展與監(jiān)管信息同步反饋。二是加快監(jiān)管當局的監(jiān)管信息網絡化建設，改善信息傳遞方式和速度，創(chuàng)造條件實現監(jiān)管部門與監(jiān)管對象業(yè)務系統(tǒng)的信息聯網，使金融機構的原始信息真實反映到監(jiān)管部門，增強信息的透明度和準確性，以動態(tài)觀察與監(jiān)管對象經營活動的合規(guī)性和風險情況。三是加快監(jiān)管當局之間的監(jiān)管信息網絡建設，以實現金融監(jiān)管信息共享，降低成本，提高效率。金融監(jiān)管信息系統(tǒng)的主要功能是：為金融監(jiān)管提供連續(xù)、系統(tǒng)、動態(tài)的信息服務；通過信息共享制度，節(jié)省各監(jiān)管部門監(jiān)管信息的搜集成本，提高監(jiān)管效率。 高效的金融風險預警體系 金融風險預警系統(tǒng)主要為整體或宏觀風險的控制服務，它不僅能對一國的金融運行實施有效的監(jiān)測，而且也能從側面反映出國民經濟運行中存在的。 借鑒世界各國金融風險防范的經驗，結合中國金融業(yè)的風險實情，我國金融風險預警系統(tǒng)從宏觀層面上可分為三個層次建立。 一是建立國家宏觀金融預警系統(tǒng)。可由國務院牽頭，中國人民銀行、中國證券監(jiān)督委員會、中國保險監(jiān)督委員會、國家統(tǒng)計局、各大金融機構共同參加，按照統(tǒng)一領導、統(tǒng)一指標體系、分級監(jiān)控的原則，組建國家宏觀金融預警組織系統(tǒng)。主要負責全國范圍內金融風險的監(jiān)測和預警，并對全國各區(qū)域、各地區(qū)預警系統(tǒng)進行組織和指導。同時，負責監(jiān)測國際金融風險走勢，并將各種風險信息和對策措施及時傳輸到政府各部門和各金融機構中去。 二是建立區(qū)域金融預警系統(tǒng)。由人行跨省區(qū)分行、區(qū)域內證券監(jiān)管部門、保險監(jiān)管部門和轄內各大金融機構共同組成。主要負責轄內金融風險的監(jiān)測和預警，及時將各種風險信息和對策措施傳送到轄內各級政府部門和各金融機構中去。 三是建立地區(qū)金融預警系統(tǒng)。可由人行中心支行或縣支行與設在當地的金融機構共同組成。主要負責轄區(qū)內金融風險的監(jiān)測和預警，將各種警情信息及時輸送到轄內政府部門和金融機構中去。 預警依賴于監(jiān)測，監(jiān)測離不開指標。指標的經濟金融就是經濟金融過程中的數量特征及經濟金融過程之間的數量關系特征。金融風險指標體系應具有全面性、靈敏性、代表性等特點，筆者認為，我國金融風險預警指標體系應由以下幾個部分組成：1、國家經濟系統(tǒng)中實體部門運行出現偏差而導致的金融風險預警指標，包括GDP增長率，固定資產投資率，股票價格指數，資金利稅率等；2、政策性金融風險及經濟環(huán)境變化導致的金融風險預警指標，包括通貨膨脹率，廣義貨幣供應量指標，公共債務指標，國內存款真實利率之差，貨幣發(fā)行增長率，國內儲蓄率，穆迪的主權信用評級等等；3、金融體系的風險預警指標，包括資本充足率，資本／總資產比率指標，不良貸款比率，備付金比例，流動性比率，存貸比率，拆入資金比率，各項資金損失率，自有資金比率等等；4、國際收支部門金融風險預警指標，包括真實匯率偏離度，外匯儲備占短期債務的百分比，對外債務率，債務期限結構指標，經常項目逆差占GDP比重，外匯儲備所能支持進口量月份數，外債負債率，對短期性資本的依賴程度，出口額增長率，外匯儲備等等。至于各個指標值的安全波動范圍，我們應該參照國際標準，在此不予多述。在預定預警指標的基礎上，我們還要確定預警指標的“閥值”和權重，危機發(fā)生的概率，預警級別并根據危機發(fā)生的概率值來估計可能發(fā)生危機的較為準確的時間，以便及時采取防范措施。 “四位一體”的監(jiān)管方式體系 1、央行監(jiān)管。人民銀行監(jiān)管是我國監(jiān)管方式體系的核心，其包括：（1）人民銀行內部各層次、各部門之間的職責明確、縱橫結合的合力監(jiān)管組織體系；（2）過程連續(xù)、銜接有序、運作規(guī)范、的現代化金融監(jiān)管操作體系；（3）內容可靠、傳遞及時、部門共享、目標明確的金融監(jiān)管信息體系；（4）預警超前、處置快捷、靈敏有效的系統(tǒng)化風險防范控制體系；（5）以風險防范為核心的金融監(jiān)管指標體系。，人民銀行各分支機構要根據本轄區(qū)情況，建立和健全分行、中心支行和支行三級監(jiān)管體系，實行“統(tǒng)一領導、分級監(jiān)管、部門落實、責任到人”的工作制度；建立以金融監(jiān)管職能部門為主、其他職能部門為輔的職責明確、部門聯動的合力監(jiān)管工作體系；要探索建立金融監(jiān)管領導協調小組和工作協調會議制度，促進部門間的協調，使之形成監(jiān)管合力；積極探索建立對監(jiān)管部門和人員的再監(jiān)管機制；要建立監(jiān)管業(yè)績考核制度；建立金融監(jiān)管責任追究制度；進一步健全對監(jiān)管人員的舉報制度。建立和完善系統(tǒng)連續(xù)、銜接有序的全過程監(jiān)管操作流程，實現金融監(jiān)管的規(guī)范化、系統(tǒng)化、化。建立科學的風險預警指標體系和金融監(jiān)管數據庫，充分發(fā)揮非現場監(jiān)管在風險預警中的基礎性作用。建立非現場監(jiān)管與現場監(jiān)管相統(tǒng)一的監(jiān)管方法體系，實現金融監(jiān)管的持續(xù)性、計劃性、超前性。 2、自我約束（自律）。隨著金融市場化程度不斷提高，對金融機構內控機制要求也更加嚴密。現階段我們要著重于：一是合理設置內控機構。各金融機構都要建立與本系統(tǒng)業(yè)務相適應的內部審計部門或稽核部門，并具有相對獨立性、超脫性和權威性。可選擇在系統(tǒng)內部設立跨地區(qū)的監(jiān)管分局、稽核中心或特派員辦事處，消除或減少被查單位對檢查部門及其人員的行為制約。二是充實改善內控設施。金融機構建立內控系統(tǒng)和相對集中的數據處理中心，一方面改善內部控制的非現場監(jiān)測條件，運用系統(tǒng)網絡觀測各經營機構的財務、資產等業(yè)務指標變化情況；另一方面能有效防止或減少基層行亂調賬、亂改賬等違規(guī)行為的發(fā)生。三是修改完善內控制度。內控制度的建立與完善是一個動態(tài)過程，各金融機構都要適時根據其業(yè)務發(fā)展和環(huán)境變化不斷修改完善內控制度，以動態(tài)適應其業(yè)務發(fā)展與金融創(chuàng)新對風險控制的需要。目前要盡快建立對金融機構內控監(jiān)測制度和備案制度，建立對有內控和金融違規(guī)問題機構的上級行責任追究制度，建立對金融機構高級管理人員任職資格考核通報制度，建立金融機構違規(guī)責任人處分建議制度。金融機構自我約束機制是我國現代金融監(jiān)管方式體系的重要內容。 3、行業(yè)自律。從世界各國金融同業(yè)自律制度建設的實踐看，同業(yè)公會（或協會）是適應金融業(yè)行業(yè)保護、行業(yè)協調與行業(yè)監(jiān)管的需要，自發(fā)地形成和發(fā)展起來的。結合我國金融業(yè)發(fā)展的現狀，建議：一是在監(jiān)管當局的鼓勵、指導以及社會輿論的倡導下，在自發(fā)、自愿的基礎上建立金融業(yè)同業(yè)公會。可根據金融機構的不同類型、不同地區(qū)建立不同的金融業(yè)同業(yè)公會，并提倡在此基礎上形成全國金融業(yè)同業(yè)公會的聯系機制。二是賦予金融業(yè)同業(yè)公會具有行業(yè)保護、行業(yè)協調、行業(yè)監(jiān)管、行業(yè)合作與交流等職能。行業(yè)自律是我國現代金融監(jiān)管方式體系的有益補充。 4、社會監(jiān)督。金融活動涉及社會生活的各個方面，因此，誘發(fā)金融風險的因素是多方面的、復雜的。加強金融監(jiān)管，防范金融風險，沒有全社會各個方面的參與是不可能的。以各級地方政府為核心，包括人民法院、公安部門、工商行政管理部門、財政部門、新聞宣傳部門、或審計師事務所等社會中介機構以及廣大社會公眾等在內的社會聯合監(jiān)管防范體系，構成有效銀行監(jiān)管的外部環(huán)境。全社會廣泛參與的聯合監(jiān)管防范體系是建立現代金融監(jiān)管體系的環(huán)境保障。
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